林澎：从城市体检到城市更新——城市治理的新手段

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，如何以城市发展作为贯彻落实新发展理念的载体？如何利用我们的城市建设作为构筑新发展格局的支点？如何通过渐进的城市更新过程，使城市发展进入高质量阶段？本期为您带来清华大学中国城市研究院林澎秘书长在“第八届清华同衡学术周-空间规划管理的前沿实践”专题论坛上的主旨报告。林澎秘书长以《从城市体检到城市更新——城市治理的新手段》为题，介绍了我国36个城市的第三方体检评价研究实践，在评价结果上，研究总结了城市发展中存在的问题并提出了具有针对性的对策建议，实现了通过城市体检发现问题从而指导城市更新。本文根据演讲实录整理，已经专家审阅。

作者：林  澎，清华大学中国城市研究院 秘书长

非常高兴能够参加学术周的活动，非常高兴见证同衡成立20周年，还记得20年前跟袁昕院长等同仁一起，在中国城市化步入到一个快速发展新时期，共同来开展城市规划与城市发展的一些工作。

应该说，今年十九届五中全会开过之后，我们可以看到我们国家的城市发展战略更加明确清晰。习近平总书记在11月1日《求是》杂志第21期中，对国家的中长期发展战略提出了非常明确的未来发展方向要求。所以，在这个时候我们来讨论城市的发展、城市的规划、建设、管理，都要用全新的视角、全新的心态和全新的理念来做。今天，林文棋同志让我第一个来讲，肯定也希望我在城市体检方面多说一点。刚才会前在VIP室跟与会专家讨论的时候，感觉大家有一个共同的理念，就是城市体检不是为了体检而体检，我们体检都是为了让自己更健康，让城市更健康。核心目标还是要从体检发现问题到治病，是一个不断的动态过程，所以今天的题目就是《从城市体检到城市更新》。

我今天的汇报有四个方面。

第一个是对城市体检和城市更新的整体思考。

大家可以看到过去两个月密集出台了一些非常重要的、对于中国城市未来20年发展具有战略意义的纲领性文件。像前面提到的总书记在国家中长期发展战略中，强调我们要把生态和安全放在突出的位置，作为整个城市发展的基础。这些方面以往实际上是没有特别清晰的表述，特别是没有城市的安全，城市的宜居、城市的人文、城市的各个方面都无从说起。所以，今天我们以宜居城市、绿色城市、韧性城市、人文城市、智能城市为支撑的整体城市发展态势，已经越来越清晰了。

今天我们和所有的市长谈，他们都讲我们现在做的所有工作，都是考虑党的十九届五中全会精神在我们的城市如何贯彻落实，如何以城市发展作为贯彻落实新发展理念的载体，如何利用我们的城市建设作为构筑新发展格局的支点。所以，我想今天开宗明义，上来一定要把为什么做城市体检这个事说清楚，不能陷入形而上的怪圈。我们做城市体检就是要通过客观的数据分析、通过主观的满意度调查来发现城市的毛病，再通过五个发展目标，通过渐进的城市更新过程，使城市发展进入高质量阶段。

下面说一下城市体检具体工作进展。在今年3、4月份疫情防控期间，我跟同衡的同志们在线上进行过一次交流。当时是讲2019年在全国11个城市做了一个试点，今年是全面进行这项工作，全国31个省市自治区，除了北京、西藏。住建部第三方体检工作团队组成，由清华大学中国城市研究院牵头，中国科学院地理所、中规院、中国城市规划协会、住建部遥感中心共同组成，从城市、城市辖区、城市建成区三个维度进行分析。去年一共是七大核心目标，今年增加了“整洁有序”这一核心目标，实际上就是城市管理中偏重管理的分析维度。同时，评价指标也作了适当的增加——去年是36个，今年增加到50个，特别是针对疫情防控期间，在城市高密度、高强度发展当中，我们所面临的问题和防控所面临的困难，加大了这方面的指标设置。

从去年的实践过程中发现，城市体检这个工作最难的是数据。数据从哪里来？现在有很多的政府数据和官方数据，但是这个数据如果用来做社会分析是很难的，一定要建立自身的数据自采集系统，而这个系统是一个全方位的，从天上到地下，从人到物，并且没有一家能够说我自己全能干，即使像BAT这样的超级巨头也做不到。所以，一定要建立一个生态圈，大家共同来做这件事。

做数据自采集工作当中，我们按照八个核心目标建立了八个联合课题组，在生态宜居、健康舒适、交通便捷、安全韧性、整洁有序、风貌特色、创新活力、多元包容这八个层面，和国内的大数据头部企业、创新企业、大学的研究机构，还有很多在各个领域有突出成绩的小微企业联合。

 这个图就是我们今年和中科院地理所用小程序做的信息采集平台。可以看到，在短短的两个多月内，采集了全国30多万份采样数据，分布到了样本城市的每个街道、每个社区，在比较短的时间内能做到空间、人、数据的有机的融合。

去年的时候，由于只有11个样本城市，很难作一些判断、确定一些标准，但是今年36个样本城市我们就可以对我国城市发展的情况做一些基本分析判断。可以看到，大部分的城市在20%到30%的区域开发强度之间，也有一些城市，例如郑州、上海，区域开发强度已经超过了50%的警戒线。当然，很多中小城市还在合理的范围内。我们再看一下蓝绿空间占比。总体来说，大部分城市还是在合适、达标的范围内。

再看一下城市内部的开发强度和人口密度，这个是最近总书记讲话当中多次提到的，就是中国的城市要建立自己的城市开发强度和人口密度的标准。但是这个标准到底是多少？从目前来看，全国城市开发强度，如果摊到整个建成区的范围内，是0.6到1.0，就是60万平米和100万平米的总建筑面积在1个平方公里的范围内，基本上还是一个正常值。但是可以看到，我们有三分之一左右的城市已经超过这个范围了，这个还是在城市建成区上百平方公里的范围内。如果我们拿到一个城市的内部单元来看，有的数据就已经非常高了，比如说像广州、重庆，一个街道单元的容积率都到了非常高的数值，达到了三百万平方米的水平。所以在这种情况下，我们国家对于城市的开发强度和人口密度的控制，一定是下一步工作的重点。

还有就是人口密度，我们这次看到的0.8到1.2万人每平方公里是正常值，大部分城市在这个范围内，但是也可以看到有一些城市已经远远超过了。我们也可以看看大东京1.3万人每平方公里的数据，这是专家报给总书记的文章里提到的，我们过去很少用这么详细的数据讲一个城市的人口密度，也就是认为1.3万人在一个大的范围内已经很高了。

在生态方面，包括空气、水、绿化这几年整体都在改善，按照生态环境部80%、292天的标准。我们看到，国内基本上是一半以上已经很好，但是还有很多不行的。水环境达标率是60%到90%，绿地覆盖率也是这样的情况。因为指标非常多，时间关系，我就不一一展开说明。

健康舒适方面，像城市便民服务设施覆盖率是比较好的，但是养老服务设施差异非常大，这是此次发现的最大的短板。普惠性幼儿园的覆盖率现在是60%多，远远超出我们的预期，预计80%的达标会很快到来。社区门诊分担率的差异非常大，有的样本城市达到50%，那社区医疗的水平就相当高了，但是很多城市还不到10%。人均体育场地1.8平米是国家达标的标准，社区一级是0.1平方米室内、0.3平方米室外，这个也是国家标准。老旧小区按照住建部城建司的统计，全国30%到40%的住宅小区是老旧小区，每个城市情况也是不一样的。高密度医院的密度，这个都是讲的在今年防控当中我们遇到的短板和问题。

城市公交分担率指标也很有意思，可以看到橙色的这段表明电动自行车已经成为我们国家城市有别于全球所有城市最大的出行承担方式，因为它的出现大量提升了城市绿色出行比例。现在，公交出行率有的城市也已经很高了。

还有我们发现中小城市的游客吸引力特别高，大家都开始反思我们指标设计的是不是存在问题。按说上海的游客吸引力肯定是最大的，但是因为它城市人口规模基数太大了，所以不突出。所以，这个指标一定要不同规模样本城市分解去对比。

同时，我们把2020年和去年比，因为去年的体检范围是一个城市核心区，今年是全市的建成区，所以能够比的像空气达标天数、水环境质量、房租、房价等，这些适用于全市的指标我们做了一些对比。

总的来讲，全国城市体检发现，现在城市发展中的重要问题一个是生态、一个是安全，同时城市交通、社区建设、风貌特色、城市管理、包容等各方面都存在各自的一些问题，它对于下一步我国城市更新行动从战略制定到实施方案制定都会产生一系列的影响。所以，我相信随着下一步城市体检的常态化、制度化推动，我们还是一方面打好城市的生态基础，把生态系统建设好，保持合理的强度和密度，保持合理的人口布局，促进城市功能的疏解、城市生态系统质量的提升，从斑块到廊道；同时又要应对安全，这个是目前所有城市的弱项，城市安全三大块工作，一是应对自然灾害，像地震、洪涝；二是面向安全事故，像消防、交通、市政、房屋等等一系列新的危险源的出现；三是应对公共卫生安全。实际检讨一下，我们传统的从事城市规划、城市建设的同志，对这块工作从知识结构到应对手段都还有很大的不足。

最后在讲演结束的时候，我想和大家分享的就是，我们今天开展的城市体检，关注规划-建设-管理全生命周期，目前国土部门的体检工作更关注空间规划编制，偏重于前端。作为城市科学的研究者，我们需要对于城市发展的全周期建立自己的研究体系，建立自己的工作方法，能为城市的健康发展作出我们大家共同的贡献。

谢谢大家！

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编辑/排版｜王淑芸

供稿 | 清华同衡 技术创新中心